当时﹐为了弥补军事上的浩大开支和限制富商大贾经营贩运贸易的牟利活动﹐继盐铁官营之后﹐汉政府于元鼎二年(前115)桑弘羊任大农丞时﹐即试办均输﹐很快取得成效。但由于政府将实行告缗令(见告缗)及其它财政措施所得的大量缗钱分发各官署自行采办物资﹐各官署互相争购﹐引起物价上涨﹐官营商业犹待有一个统一的领导﹔也由于各地贡输不尽符合官府需要﹐有的质量低劣﹐远途运输费用过大﹐往往超过贡物本身的价格﹐影响财政收入﹐这些弊病在尚未推行均输的地区依然存在。为此﹐桑弘羊在元封元年(前110)以治粟都尉领大农事后﹐遂在全国范围内普遍推行均输法﹐把政府征收运销物资的权限基本上集中于大农。西汉政府在郡国设置均输官﹐有的即以均输官(长)命名﹐有的则以各地的特产命名﹐如木官﹑橘官﹑圃羞官等。均输官受中央派出的大农部丞管理﹐而统属于大农属下的均输令﹑丞。此外﹐少府﹑太常属下有均官﹐水衡都尉属下有均输令﹐分别主管其掌握物资的均输事宜。